سیاست های اجتماعی و تمهیدات رفاهی، همواره یکی از ضروری ترین وظایف دولت های مدرن و مولفه های بازسازی و پیوند رابطه میان دولت و ملت بوده است. در تاریخ سیاسی ایران و از جنگ جهانی دوم به این سو، با وجود بحران های مقطعی که مردم ایران در مواردی تجربه کردند و حتی جنگ هشت ساله با عراق که زندگی کوپنی را به جامعه تحمیل کرد، جامعه ایران هیچ گاه شاهد افول گسترده سطح زندگی و رشد سریع فقر آنچنان که در سال های اخیر از سر گذرانیده، نبوده است. این تجربه علاوه بر لایه های فرودست، حتی بخش بزرگی از طبقه متوسط را به ضرورت شکل گیری نوعی از سیستم حمایتی که بتواند حدی از رفاه را برای خانوار تضمین کند، آگاه ساخته است.
ضرورت و اهداف پژوهش
توزیع عادلانه فرصت ها و موقعیت ها در کنار شکلی از کارآمدی و پاسخگویی، تلاشی بوده که دولت های مختلف برای ایجاد وفاق سرزمینی و ایجاد سرمایه اجتماعی که مشروعیت نظام سیاسی را در پی داشته، انجام می داده اند. مفهوم دولت به دو شیوه با توسعه سیاست اجتماعی ارتباط دارد؛ 1) درجه مسئولیت پذیری که دولت برای سیاست اقتصادی، اجتماعی، رفاه و بهزیستی انسان می پذیرد. 2) بی طرفی یا سوگیری دولت به عنوان نهاد تنظیم کننده در زمینه منافع متضاد و نیازهای در حال رقابت افراد و گروه ها در جوامع مختلف.
سیاستگذاری اجتماعی محصول دولت مدرن دانسته می شود و در بسیاری مطالعات، دولت مدرن یا شبه مدرن در ایران با کارویژه های دولت پهلوی اول مرتبط دانسته شده است. در این پژوهش ابتدا تلاش شده تا نخستین جرقه های نیازهای جمعیتی در پرتو رفع بیماری یا سامان مندی امور اجتماعی در اواخر حکومت قاجار نشان داده شود. در ادامه، روند برآمدن سیاست های رفاهی و نسبتی که با تکوین دولت مدرن در ایران داشته، مورد بررسی قرار خواهد گرفت. در پایان نیز به سرنوشت نظام رفاهی در سال های پس از انقلاب و تطوراتی که از سر گذرانده، نگاهی انداخته می شود.
پیشا مشروطه: شورش های نان و سرزدن مطالبات رفاهی
از مهم ترین موضوعات تاریخ اجتماعی در اواخر دوره قاجار، اعتراض های شهری وسیعی است که در این دوران شکل گرفته است. در این دوره و تحت تاثیر عوامل مختلفی همچون وقوع قحطی و خشکسالی و نیز احتکار غلات و آذوقه توسط دولتمردان و ثروتمندان، بحران نان شکل گرفت. مردم به ازدحام در برابر دکان های نانوایی پرداختند که سبب وقوع شورش های متعدد نان در این دوره شده و شهرهایی چون تهران، تبریز، فارس، یزد، کاشان و کرمان بارها با شورش نان مواجه شدند.
در این دوران در دسترس بودن نان، نمادی از برقراری رفاه و آسایش بود. درواقع، مسئله بنیادین تامین درخور آذوقه شهر، بسیار پراهمیت تر از بیشینه سازی سود بود. در همین راستا مقامات رسمی کشور هم موظف شدند که برای اطمینان از موجود بودن همواره نان، تدابیر و اقداماتی اتخاذ کنند؛ اقداماتی از قبیل ممنوع کردن صادرات غله در دوره کمبود، حصول اطمینان از اینکه وجود خواربار و اقلام غذایی به قدر کفایت در شهرها و مهم تر از همه، کنترل قیمت ها.
سیاست های رفاهی و فرایند دولت-ملت سازی در عصر پهلوی اول
ایران با یک جمعیت 10 میلیونی و شاخص های اجتماعی بسیار ضعیف پا به قرن بیستم گذاشت؛ نرخ بسیار بالای مرگ و میر کودکان، متوسط امید به زندگی کمتر از 30 سال، فقدان هرگونه تجهیزات بهداشتی و درمانی در سطح ملی و نرخ بی سوادی 95 درصد. انقلاب مشروطه منادی نوعی نظام دموکراسی پارلمانی مشروطه (مبتنی بر قانون اساسی) بود و اگرچه اهداف اجتماعی چندانی نداشت، اما زمینه های لازم برای تاسیس نخستین نظام آموزشی ملی دولتی را فراهم کرد.
در دوره شاه جدید یعنی رضاشاه، بودجه آموزش تنها در فاصله سال های 1925 تا 1941 دوازده برابر افزایش یافت و خرج تاسیس مدارس مدرن و افزایش چهار برابری تعداد دانش آموزان شد. در خلال فرایند دولت سازی سلطنت پهلوی، نهادهای واقعی رفاهی ایجاد شد. این حکومت در حمایت از کارکنان بخش دولتی و کارگران بخش صنعت به صورت گزینشی به تصویب قوانین پرداخت. ایجاد صندوق بیمه اجتماعی کارگران ساده، مرخصی استحقاقی و استعلاجی برای معلمان و تصویب نظام نامه کارخانجات و موسسات صنعتی از جمله این قوانین بودند.
از اواخر دهه 1300 به این سو، دولت ایران اقدام به اصلاحات قضایی، سرشماری نفوس (و تعیین نام خانوادگی برای افراد)، اسکان و «آرام سازی» عشایر، تصویب قانون مدنی و قانون مالکیت زمین و انحصار صادرات کالاهایی مانند تنباکو و تریاک کرد. واپسین اقدام عبارت بود از احداث راه آهن سراسری ایران که آرزوی دیرپای روشنفکران ایران بسان نمادی برای قدرت ملی و یکپارچگی سرزمینی بود.
تداوم مطالبات اجتماعی در عصر پهلوی دوم
در این دوران محمدرضاشاه پهلوی تلاش کرد تا حمایت عمومی را جلب کند و به این منظور، اراضی موقوفه اسلامی را به بنیادهای مذهبی بازگرداند. با تشکیل دولت ائتلافی قوام در سال 1325 و با همکاری نزدیک سیاستمداران و احزاب چپ میانه، برنامه اجتماعی مبسوطی شکل گرفت که متعهد می شد با هدف بازتوزیع منابع و بکارگیری آن ها در جهت اهداف اجتماعی، اصلاحاتی در نیروهای امنیتی کشور ایجاد کند. توزیع اراضی دولتی، حق رای زنان، تشکیل انجمن های ایالتی، رفع بیکاری و ایجاد درمانگاه ها و مدارس و طرح های آبیاری در مناطق روستایی ازجمله تعهدات این برنامه بود.
در زمان نخست وزیری مصدق، سیاست اجتماعی او از برنامه های قوام هم پیشتر رفت. برنامه او این بود که امتیازات اجتماعی و حق رای را به بی سوادان و زنان هم تعمیم دهد و نیروهای مسلح را تحت کنترل مجلس درآورد. مصدق برنامه بیمه اجتماعی موجود را به کارگران نیز گسترش داد. یکی دیگر از اقدامات دولت پهلوی دوم که ذیل سیاستگذاری اجتماعی شناخته می شود، اصلاحات ارضی است. با پایان مرحله نخست اصلاحات ارضی، حدود 800000 دهقان سند مالکیت زمین هایی را که قبلا به صورت مُزارعه در آن کار می کردند، به دست آوردند.
پس از انقلاب؛ در کشاکش میان عدالت اجتماعی و بازار آزاد
در دوران مهندس موسوی درآمدهای نفتی به شدت سقوط کرده بود. ارز در اختیار دولت به حداقل خودش رسیده بود و کالاهای اساسی و مصرفی مردم هم همه از خارج وارد می شد. وضعیت به حدی بغرنج بود که کار به کوپنی کردن لوازم بهداشتی و شوینده ها مثل صابون و شامپو رسیده بود. نظر به مشکلات در این دوره، سیاستگذاران اجرایی عملا به سیاستگذاری های موضعی – موردی برای حل و فصل مسائل روزمره متمایل شدند.
با پایان جنگ و خسارت هایی که به بار آمده بود، اکثر قریب به اتفاق کارگزاران نظام سیاسی به این نتیجه رسیدند که دوره موسوم به «سازندگی» فرا رسیده است. در این دوره جریان منابع به سوی برنامه های توسعه ای هدایت شد؛ آموزش، بهداشت، برق رسانی، احداث راه های روستایی، نوسازی شهرها و پارک ها، متروی تهران و همچنین اجرای پروژه های سرمایه بر همچون فولاد، خودروسازی و پتروشیمی.
با پایان کار سازندگی عصر هاشمی، هرچند دولت خاتمی توسعه سیاسی را در اولویت برنامه های خود قرار داد، همزمان کوشید تا با تنظیم طرحی موسوم به «طرح ساماندهی اقتصادی» اصلاح ساختار اقتصادی کشور را نیز در دستور کار قرار دهد. اساسی ترین تفاوت دولت خاتمی با دولت هاشمی این بود که اگرچه دولت خاتمی نیز به دنبال حذف یارانه بنزین و تعدیل یارانه نان بود، اما این کار را نه از طریق طرح های ضربتی بلکه از راه همراه کردن آن با سیاست های تامین اجتماعی دنبال می کرد.
مقایسه دوران گذشته با دوره فعلی
مقایسه دوران گذشته با چند سال اخیر نشان دهنده اوضاع رفاهی به مراتب بدتر امروز است. کاهش چشمگیر سطح درآمد و استاندارد زندگی اکثریت مردم در پی تحریم های چند سال اخیر صورت گرفت و کاهش قدرت خرید گروه های ضعیف و حتی طبقه متوسط را که عمدتا حقوق بگیر هستند در پی داشت. این موضوع احساس عدم امنیت را در میان شهروندان افزایش داده است. لذا حاکمیتی که دغدغه تامین رفاه عمومی را در اولویت خویش قرار می دهد، به طور طبیعی در مسیر پاسخگویی به مطالبات عمومی گام برمی دارد. به همین دلیل است که در اوضاع بحرانی کنونی که مصیبت تامین معاش به استیصال گسترده عمومی در جامعه دامن زده است، تلاش پیگیرانه تصمیم گیران در انجام اقدامات بنیادین در جهت تامین رفاه عمومی، نه تنها می تواند به تامین شهروندی اجتماعی بیانجامد، بلکه حتی زمینه ساز تغییر رویکرد حاکمیت به سمت مردم سالاری ارزیابی می شود.
اگر انتظار از نظام جامع رفاهی، احیا و بازسازی دولت-ملت باشد، آنگاه میزان سخاوتمندی و گستردگی و همه جانبگی برنامه های رفاهی اهمیت می یابد و باید دید که آیا در ساختار سیاسی، اراده ای برای مستحکم سازی رابطه دولت-ملت بر پایه شکل دهی یک برنامه جامع رفاهی وجود دارد یا اینکه دولت دستورکار دیگری برای تامین امنیت در نظر گرفته است. در غیر این صورت و چنانچه رفاه اجتماعی کاملا برعهده خود شهروندان گذارده شود و دولت در بهترین حالت وظیفه خود را ایجاد شرایط مساعد برای سرعت دادن به آهنگ رشد اقتصادی پایدار در نظر بگیرد و بر این عقیده باشد که با حصول رشد اقتصادی پایدار و بالا رفتن ثروت و امکانات در جامعه، رفاه عمومی شهروندان نیز به میزان زیادی با توسعه اقتصادی و سرعت گیری فعالیت های اقتصادی محقق می شود، آنگاه در چنین راهبردی دولت رفاه جایگاهی حاشیه ای پیدا می کند.
تفکر و گفتمان رفاهی در ایران نیازمند یک تغییر پارادایمی اساسی است که از خلال آن، کنشگران سیاسی و اجتماعی پروژه های خود را به نتیجه های مشخص معطوف کرده و تحول عملی و ملموس در حوزه ها معین و مشخص مانند توسعه دولت و برنامه های رفاهی که خود اولویت خود قرار دهند.
جمع بندی
در دوران های گذشته سیاست های رفاهی از پیشگیری یا ریشه کن کردن بیماری ها تا ایجاد فرصت های نوپدید آموزشی یا ایجاد مسکن و سرپناه و مراقبت های پزشکی و بهداشتی را شامل می شده است. در این پژوهش نظام رفاهی ایران از دوره قاجار تا پس از انقلاب مورد بررسی قرار گرفت. مقایسه دوران های گذشته با چند سال اخیر نشان دهنده اوضاع رفاهی به مراتب بدتر امروز از تمامی دوران های گذشته است. با توجه به این موضوع، تفکر و گفتمان رفاهی در ایران نیازمند یک تغییر پارادایمی اساسی است که از خلال آن، کنشگران سیاسی و اجتماعی پروژه های خود را به نتیجه های مشخص معطوف کرده و تحول عملی و ملموس در حوزه ها معین و مشخص مانند توسعه دولت و برنامه های رفاهی که خود اولویت خود قرار دهند.
منبع: اندیشکده مقابله با فقر و نابرابری
